國務院辦公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場
提升養(yǎng)老服務質量的若干意見
國辦發(fā)〔2016〕91號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
養(yǎng)老服務業(yè)既是涉及億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a業(yè)。近年來，我國養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展，產業(yè)規(guī)模不斷擴大，服務體系逐步完善，但仍面臨供給結構不盡合理、市場潛力未充分釋放、服務質量有待提高等問題。隨著人口老齡化程度不斷加深和人民生活水平逐步提高，老年群體多層次、多樣化的服務需求持續(xù)增長，對擴大養(yǎng)老服務有效供給提出了更高要求。為促進養(yǎng)老服務業(yè)更好更快發(fā)展，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出如下意見：
一、總體要求
(一)指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以新發(fā)展理念引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持中國特色衛(wèi)生與健康發(fā)展道路，持續(xù)深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，積極應對人口老齡化，培育健康養(yǎng)老意識，加快推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革，保障基本需求，繁榮養(yǎng)老市場，提升服務質量，讓廣大老年群體享受優(yōu)質養(yǎng)老服務，切實增強人民群眾獲得感。
(二)基本原則。
深化改革，放開市場。進一步降低準入門檻，營造公平競爭環(huán)境，積極引導社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，推動公辦養(yǎng)老機構改革，充分激發(fā)各類市場主體活力。
改善結構，突出重點。補齊短板，將養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務傾斜，向農村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜。進一步擴大護理型服務資源，大力培育發(fā)展小型化、連鎖化、專業(yè)化服務機構。
鼓勵創(chuàng)新，提質增效。樹立健康養(yǎng)老理念，注重管理創(chuàng)新、產品創(chuàng)新和品牌創(chuàng)新，積極運用新技術，培育發(fā)展新業(yè)態(tài)，促進老年產品用品豐富多樣、養(yǎng)老服務方便可及。
強化監(jiān)管，優(yōu)化環(huán)境。完善監(jiān)督機制，健全評估制度，推動行業(yè)標準化和行業(yè)信用建設，加強行業(yè)自律，促進規(guī)范發(fā)展，維護老年人合法權益。
(三)發(fā)展目標。
到2020年，養(yǎng)老服務市場全面放開，養(yǎng)老服務和產品有效供給能力大幅提升，供給結構更加合理，養(yǎng)老服務政策法規(guī)體系、行業(yè)質量標準體系進一步完善，信用體系基本建立，市場監(jiān)管機制有效運行，服務質量明顯改善，群眾滿意度顯著提高，養(yǎng)老服務業(yè)成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的新動能。
二、全面放開養(yǎng)老服務市場
(四)進一步放寬準入條件。
降低準入門檻。設立營利性養(yǎng)老機構，應按“先照后證”的簡化程序執(zhí)行，在工商行政管理部門辦理登記后，在轄區(qū)縣級以上人民政府民政部門申請設立許可。在民政部門登記的非營利性養(yǎng)老機構，可以依法在其登記管理機關管轄范圍內設立多個不具備法人資格的服務網(wǎng)點。非本地投資者舉辦養(yǎng)老服務項目與當?shù)赝顿Y者享受同等政策待遇，當?shù)夭坏靡匀魏蚊繉Υ思右韵拗啤?/p>
放寬外資準入。在鼓勵境外投資者在華舉辦營利性養(yǎng)老機構的基礎上，進一步放開市場，鼓勵境外投資者設立非營利性養(yǎng)老機構，其設立的非營利性養(yǎng)老機構與境內投資者設立的非營利性養(yǎng)老機構享受同等優(yōu)惠政策。
精簡行政審批環(huán)節(jié)。全面清理、取消申辦養(yǎng)老機構的不合理前置審批事項，優(yōu)化審批程序，簡化審批流程。申請設立養(yǎng)老服務類社會組織，符合直接登記條件的可以直接向民政部門依法申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務主管單位審查同意。支持新興養(yǎng)老業(yè)態(tài)發(fā)展，對于養(yǎng)老機構以外的其他提供養(yǎng)老服務的主體，鼓勵其依法辦理法人登記并享受相關優(yōu)惠政策。
(五)優(yōu)化市場環(huán)境。
進一步改進政府服務。舉辦養(yǎng)老機構審批過程中涉及的各有關部門，都要主動公開審批程序和審批時限，推進行政審批標準化，加強對籌建養(yǎng)老機構的指導服務。加快推行養(yǎng)老機構申辦一站式服務，建立“一門受理、一并辦理”的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺，進一步提高審批效率。根據(jù)消防法和有關規(guī)定，制定既保障安全、又方便合理的養(yǎng)老機構設立和管理配套辦法。
完善價格形成機制。加快建立以市場形成價格為主的養(yǎng)老機構服務收費管理機制。對于民辦營利性養(yǎng)老機構，服務收費項目和標準由經(jīng)營者自主確定。對于民辦非營利性養(yǎng)老機構，服務收費標準由經(jīng)營者合理確定，有關部門對其財務收支狀況、收費項目和調價頻次進行必要監(jiān)管，同時加強對價格水平的監(jiān)測分析。對于政府運營的養(yǎng)老機構，以扣除政府投入、社會捐贈后的實際服務成本為依據(jù)，按照非營利原則，實行政府定價或政府指導價；對于以公建民營等方式運營的養(yǎng)老機構，采用招投標、委托運營等競爭性方式確定運營方，具體服務收費標準由運營方依據(jù)委托協(xié)議等合理確定。
加快公辦養(yǎng)老機構改革。各地要因地制宜設置改革過渡期，加快推進具備向社會提供養(yǎng)老服務條件的公辦養(yǎng)老機構轉制成為企業(yè)或開展公建民營，到2020年政府運營的養(yǎng)老床位數(shù)占當?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例應不超過50%。鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等方式，參與公辦養(yǎng)老機構改革。完善公建民營養(yǎng)老機構管理辦法，政府投資建設和購置的養(yǎng)老設施、新建居民區(qū)按規(guī)定配建并移交給民政部門的養(yǎng)老設施、國有單位培訓療養(yǎng)機構等改建的養(yǎng)老設施，均可實施公建民營。改革公辦養(yǎng)老機構運營方式，鼓勵實行服務外包。
加強行業(yè)信用建設。建立覆蓋養(yǎng)老服務行業(yè)法人、從業(yè)人員和服務對象的行業(yè)信用體系。建立健全信用信息記錄和歸集機制，加強與全國信用信息共享平臺的信息交換和共享，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示相關企業(yè)的行政許可、行政處罰等信息。引入第三方征信機構，參與養(yǎng)老行業(yè)信用建設和信用監(jiān)管。建立多部門、跨地區(qū)的聯(lián)合獎懲機制，將信用信息作為各項支持政策的重要衡量因素，對誠實守信者在政府購買服務、債券發(fā)行等方面實行優(yōu)先辦理、簡化程序等綠色通道支持激勵政策，建立養(yǎng)老服務行業(yè)黑名單制度和市場退出機制，加強行業(yè)自律和監(jiān)管。
三、大力提升居家社區(qū)養(yǎng)老生活品質
(六)推進居家社區(qū)養(yǎng)老服務全覆蓋。
開展老年人養(yǎng)老需求評估，加快建設社區(qū)綜合服務信息平臺，對接供求信息，提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)等上門服務，提升居家養(yǎng)老服務覆蓋率和服務水平。依托社區(qū)服務中心(站)、社區(qū)日間照料中心、衛(wèi)生服務中心等資源，為老年人提供健康、文化、體育、法律援助等服務。鼓勵建設小型社區(qū)養(yǎng)老院，滿足老年人就近養(yǎng)老需求，方便親屬照護探視。
(七)提升農村養(yǎng)老服務能力和水平。
依托農村社區(qū)綜合服務設施，拓展養(yǎng)老服務功能。鼓勵各地建設農村幸福院等自助式、互助式養(yǎng)老服務設施，加強與農村危房改造等涉農基本住房保障政策的銜接。農村集體經(jīng)濟、農村土地流轉等收益分配應充分考慮解決本村老年人的養(yǎng)老問題。加強農村敬老院建設和改造，推動服務設施達標，滿足農村特困人員集中供養(yǎng)需求，為農村低收入老年人和失能、半失能老年人提供便捷可及的養(yǎng)老服務。鼓勵專業(yè)社會工作者、社區(qū)工作者、志愿服務者加強對農村留守、困難、鰥寡、獨居老年人的關愛保護和心理疏導、咨詢等服務。充分依托農村基層黨組織、自治組織和社會組織等，開展基層聯(lián)絡人登記，建立應急處置和評估幫扶機制，關注老年人的心理、安全等問題。
(八)提高老年人生活便捷化水平。
通過政府補貼、產業(yè)引導和業(yè)主眾籌等方式，加快推進老舊居住小區(qū)和老年人家庭的無障礙改造，重點做好居住區(qū)緣石坡道、輪椅坡道、公共出入口、走道、樓梯、電梯候梯廳及轎廂等設施和部位的無障礙改造，優(yōu)先安排貧困、高齡、失能等老年人家庭設施改造，組織開展多層老舊住宅電梯加裝。支持開發(fā)老年宜居住宅和代際親情住宅。各地在推進易地扶貧搬遷以及城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)危房改造和配套基礎設施建設等保障性安居工程中，要統(tǒng)籌考慮適老化設施配套建設。
四、全力建設優(yōu)質養(yǎng)老服務供給體系
(九)推進“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務創(chuàng)新。
發(fā)展智慧養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)，開發(fā)和運用智能硬件，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等與養(yǎng)老服務業(yè)結合，創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務模式，重點推進老年人健康管理、緊急救援、精神慰藉、服務預約、物品代購等服務，開發(fā)更加多元、精準的私人訂制服務。支持適合老年人的智能化產品、健康監(jiān)測可穿戴設備、健康養(yǎng)老移動應用軟件(APP)等設計開發(fā)。打通養(yǎng)老服務信息共享渠道，推進社區(qū)綜合服務信息平臺與戶籍、醫(yī)療、社會保障等信息資源對接，促進養(yǎng)老服務公共信息資源向各類養(yǎng)老服務機構開放。
(十)建立醫(yī)養(yǎng)結合綠色通道。
建立醫(yī)療衛(wèi)生機構設置審批綠色通道，支持養(yǎng)老機構開辦老年病院、康復院、醫(yī)務室等醫(yī)療衛(wèi)生機構，將符合條件的養(yǎng)老機構內設醫(yī)療衛(wèi)生機構按規(guī)定納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險定點范圍。鼓勵符合條件的執(zhí)業(yè)醫(yī)師到養(yǎng)老機構、社區(qū)老年照料機構內設的醫(yī)療衛(wèi)生機構多點執(zhí)業(yè)。開通預約就診綠色通道，推進養(yǎng)老服務機構、社區(qū)老年照料機構與醫(yī)療機構對接，為老年人提供便捷醫(yī)療服務。提升醫(yī)保經(jīng)辦服務能力，切實解決老年人異地就醫(yī)直接結算問題。探索建立長期護理保險制度，形成多元化的保險籌資模式，推動解決失能人員基本生活照料和相關醫(yī)療護理等所需費用問題。
(十一)促進老年產品用品升級。
支持企業(yè)利用新技術、新工藝、新材料和新裝備開發(fā)為老年人服務的產品用品，研發(fā)老年人樂于接受和方便使用的智能科技產品，豐富產品品種，提高產品安全性、可靠性和實用性；上述企業(yè)經(jīng)認定為高新技術企業(yè)的，按規(guī)定享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠。及時更新康復輔助器具配置目錄，重點支持自主研發(fā)和生產康復輔助器具。
(十二)發(fā)展適老金融服務。
規(guī)范和引導商業(yè)銀行、保險公司等金融機構開發(fā)適合老年人的理財、保險產品，滿足老年人金融服務需求，鼓勵金融機構建設老年人無障礙設施，開辟服務綠色通道。強化老年人金融安全意識，加大金融消費權益保護力度。穩(wěn)步推進養(yǎng)老金管理公司試點，按照國家有關規(guī)定，積極參與養(yǎng)老金管理相關業(yè)務，做好相關受托管理、投資管理和賬戶管理等服務工作。
五、切實增強政策保障能力
(十三)加強統(tǒng)籌規(guī)劃。
發(fā)揮規(guī)劃引領作用，分級制定養(yǎng)老服務相關規(guī)劃，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等相銜接，系統(tǒng)提升服務能力和水平。各地要進一步擴大面向居家社區(qū)、農村、失能半失能老年人的服務資源，結合實際提出養(yǎng)老床位結構的合理比例，到2020年護理型床位占當?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例應不低于30%。
(十四)完善土地支持政策。
統(tǒng)籌利用閑置資源發(fā)展養(yǎng)老服務，有關部門應按程序依據(jù)規(guī)劃調整其土地使用性質。營利性養(yǎng)老服務機構利用存量建設用地建設養(yǎng)老設施，涉及劃撥建設用地使用權出讓(租賃)或轉讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，允許補繳土地出讓金(租金)，辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，舉辦養(yǎng)老服務機構，經(jīng)有關部門批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內土地使用性質可暫不作變更。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構與政府舉辦的養(yǎng)老機構可依法使用農民集體所有的土地。對在養(yǎng)老服務領域采取政府和社會資本合作(PPP)方式的項目，可以國有建設用地使用權作價出資或者入股建設。
(十五)提升養(yǎng)老服務人才素質。
將養(yǎng)老護理員培訓作為職業(yè)培訓和促進就業(yè)的重要內容。對參加養(yǎng)老服務技能培訓或創(chuàng)業(yè)培訓且培訓合格的勞動者，按規(guī)定給予培訓補貼。推動普通高校和職業(yè)院校開發(fā)養(yǎng)老服務和老年教育課程，為社區(qū)、老年教育機構及養(yǎng)老服務機構等提供教學資源及服務。完善職業(yè)技能等級與養(yǎng)老服務人員薪酬待遇掛鉤機制。建立養(yǎng)老服務行業(yè)從業(yè)人員獎懲機制，提升養(yǎng)老護理隊伍職業(yè)道德素養(yǎng)。將養(yǎng)老護理員納入企業(yè)新型學徒制試點和城市積分入戶政策范圍。積極開發(fā)老年人力資源，為老年人的家庭成員提供養(yǎng)老服務培訓，倡導“互助養(yǎng)老”模式。
(十六)完善財政支持和投融資政策。
完善財政支持政策。各地要建立健全針對經(jīng)濟困難的高齡、失能老年人的補貼制度，統(tǒng)一設計、分類施補，提高補貼政策的精準度。對養(yǎng)老機構的運行補貼應根據(jù)接收失能老年人等情況合理發(fā)放。各級政府要加大投入，支持養(yǎng)老服務設施建設，切實落實養(yǎng)老機構相關稅費優(yōu)惠政策，落實彩票公益金支持養(yǎng)老服務體系建設政策要求。鼓勵各地向符合條件的各類養(yǎng)老機構購買服務。
拓寬投融資渠道。鼓勵社會資本采取建立基金、發(fā)行企業(yè)債券等方式籌集資金，用于建設養(yǎng)老設施、購置設備和收購改造社會閑置資源等。鼓勵銀行業(yè)金融機構以養(yǎng)老服務機構有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產和應收賬款、動產、知識產權、股權等抵質押，提供信貸支持，滿足養(yǎng)老服務機構多樣化融資需求。有條件的地方在風險可控、不改變養(yǎng)老機構性質和用途的前提下，可探索養(yǎng)老服務機構其他資產抵押貸款的可行模式。
六、加強監(jiān)管和組織實施
(十七)加強服務監(jiān)管。
各地要建立健全民政部門和相關部門協(xié)同配合的監(jiān)管機制，加強對養(yǎng)老機構運營和服務的監(jiān)管。嚴禁以舉辦養(yǎng)老機構名義從事房地產開發(fā)，嚴禁利用養(yǎng)老機構的房屋、場地、設施開展與養(yǎng)老服務無關的活動，嚴禁改變機構的養(yǎng)老服務性質。做好養(yǎng)老服務領域非法集資信息監(jiān)測和分析工作，做好政策宣傳和風險提示工作。對養(yǎng)老服務中虐老欺老等行為，對養(yǎng)老機構在收取保證金、辦理會員卡和發(fā)行金融產品等活動中的違法違規(guī)行為，要依法嚴厲查處。加強養(yǎng)老設施和服務安全管理，建立定期檢查機制，確保老年人人身安全。
(十八)加強行業(yè)自律。
民政、質檢等部門要進一步完善養(yǎng)老服務標準體系，抓緊制定管理和服務標準。落實養(yǎng)老機構綜合評估和報告制度，開展第三方評估并向社會公布，評估結果應與政府購買服務、發(fā)放建設運營補貼等掛鉤。政府運營的養(yǎng)老機構要實行老年人入住評估制度，綜合評估申請入住老年人的情況，優(yōu)先保障特困人員集中供養(yǎng)需求和其他經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求。
(十九)加強宣傳引導。
堅持以社會主義核心價值觀為引領，弘揚中華民族尊老、敬老的社會風尚和傳統(tǒng)美德，開展孝敬教育，營造養(yǎng)老、助老的良好社會氛圍，加強對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展過程中涌現(xiàn)出的先進典型和先進事跡的宣傳報道，及時總結推廣養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點中的好經(jīng)驗、好做法。依法打擊虐待、傷害老年人及侵害老年人合法權益的行為。積極組織開展適合老年人的文化體育娛樂活動，引導老年人積極參與社區(qū)服務、公益活動和健康知識培訓，豐富老年人精神文化生活。
(二十)加強督促落實。
各地要把全面放開養(yǎng)老服務市場、提升養(yǎng)老服務質量擺在重要位置，建立組織實施機制，及時制定配套實施意見，對政策落實情況進行跟蹤分析和監(jiān)督檢查，確保責任到位、工作到位、見到實效。各部門要加強協(xié)同配合，落實和完善相關優(yōu)惠政策，共同促進養(yǎng)老服務提質增效。對不落實養(yǎng)老服務政策，或者在養(yǎng)老機構運營和服務中有違反法律法規(guī)行為的，依法依規(guī)追究相關人員的責任。國家發(fā)展改革委、民政部要會同有關部門加強對地方的指導，及時督促檢查并報告工作進展情況。
附件：重點任務分工及進度安排表
國務院辦公廳
2016年12月7日
(此件公開發(fā)布)
附件
重點任務分工及進度安排表
序號
工作任務
負責部門
時間進度
1
鼓勵境外投資者設立非營利性養(yǎng)老機構
民政部、公安部、國家發(fā)展改革委、商務部等
2016 年 12 月底前完成
2
全面清理、取消申辦養(yǎng)老機構的不合理前置審批事項，優(yōu)化審批程序，簡化審批流程
民政部等
2016 年 12 月底前完成
3
根據(jù)消防法和有關規(guī)定，制定既保障安全、又方便合理的養(yǎng)老機構設立和管理配套辦法
民政部、公安部、住房城鄉(xiāng)建設部等
2017 年 6 月底前完成
4
完善價格形成機制
國家發(fā)展改革委、民政部等
持續(xù)實施
5
加快公辦養(yǎng)老機構改革
民政部、各省級人民政府
持續(xù)實施
6
加強行業(yè)信用建設
民政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行、工商總局等
2017 年 6 月底前完成
7
提高老年人生活便捷化水平
住房城鄉(xiāng)建設部、民政部、國家發(fā)展改革委等
持續(xù)實施
8
推進“互聯(lián)網(wǎng) + ”養(yǎng)老服務創(chuàng)新
工業(yè)和信息化部、科技部、民政部、國家衛(wèi)生計生委、國家發(fā)展改革委等
持續(xù)實施
9
探索建立長期護理保險制度
人力資源社會保障部、國家衛(wèi)生計生委、財政部、民政部、國家發(fā)展改革委、保監(jiān)會等
2016 年 12 月底前完成
10
制定養(yǎng)老服務相關規(guī)劃
民政部、國家發(fā)展改革委等
2016 年 12 月底前完成
11
完善土地支持政策
國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部、民政部等
持續(xù)實施
12
完善職業(yè)技能等級與養(yǎng)老服務人員薪酬待遇掛鉤機制
人力資源社會保障部、民政部等
2016 年 12 月底前完成
13
探索養(yǎng)老服務機構其他資產抵押貸款的可行模式
人民銀行、民政部等
持續(xù)實施
14
加強服務監(jiān)管
民政部、人民銀行、銀監(jiān)會、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、公安部、全國老齡辦等
持續(xù)實施
15
完善養(yǎng)老服務標準體系
民政部、質檢總局等
持續(xù)實施
16
落實養(yǎng)老機構綜合評估和報告制度
民政部等
持續(xù)實施
17
政府運營的養(yǎng)老機構實行老年人入住評估制度
民政部等
2016 年 12 月底前完成
